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Notizie > Incontri > 03 Aprile 2009

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Le autonomie a tutela delle identità

di Paolo Radivo

Comunità autonome della Spagna

Trieste (TS) - La dott.ssa Anna Mastromarino, ricercatrice e docente di diritto pubblico presso la Facoltà di Scienze Politiche dell’Università di Torino nonché coordinatrice dei “Seminari italo-spagnoli per lo studio dell’autonomia regionale” presso il Centro Studi sul Federalismo di Moncalieri (Torino), ha tenuto martedì 31 marzo, nella sala “Baroncini” delle Assicurazioni Generali in via Trento 8 a Trieste, un’interessante conferenza su “Regionalismo e prospettive di aggregazioni federali in Spagna, Gran Bretagna, Francia”. L’iniziativa, curata dal dott. Tito Favaretto, è stata promossa dal Circolo della Cultura e delle Arti e ha fatto seguito alla precedente conferenza di analogo tema svolta lo scorso 12 marzo dal prof. Joerg Luther con riferimento a Svizzera, Germania e Austria.
La giovane e brillante studiosa, autrice di numerose pubblicazioni in materia di diritto costituzionale italiano e comparato, ha messo con chiarezza e competenza a confronto l’ordinamento giuridico-amministrativo spagnolo, britannico e francese, partendo da alcune premesse di fondo.
«Il decentramento – ha spiegato – è il nuovo modo d’essere dello Stato costituzionale. Accanto alla classica separazione orizzontale dei poteri teorizzata da Montesquieu a tutela del cittadino dagli abusi, si è affiancata l’idea di una separazione verticale per concludere il circolo virtuoso dell’implementazione della democrazia. L’Europa ha di molto rafforzato il ruolo delle Regioni, al punto che si sono regionalizzati in qualche forma anche Stati tradizionalmente accentrati (vedi la Francia). Con l’“autoqualificazione” ogni Stato si definisce a suo modo, a volte impiegando dei neologismi, come la Spagna, che si autodenomina “Stato autonómico”. La propensione generale odierna è quella alla svalutazione della sovranità statuale: lo Stato perde la “corona”, ovvero la sua totale indipendenza quale unico soggetto capace di usare la forza sia verso l’interno che verso l’esterno, e diventa sempre meno utile e necessario».
«Oggi – ha precisato la Mastromarino – gli Stati non vengono più definiti sulla base dei caratteri classici, ma secondo una linea continua che va dallo Stato unitario alla Confederazione, secondo un livello di decentramento che oscilla da un minimo a un massimo. C’è dunque una visione fluida delle forme di Stato per cui più decentramento equivale a più democrazia. Questa però è una visione semplicistica che guarda solo alle somiglianze quantitative e non alle differenze qualitative. In realtà bisogna stare attenti a non cadere in false assimilazioni. Il decentramento infatti tende a essere asimmetrico. Le differenziazioni possono essere transeunti, perché legate a fattori contingenti, o persistenti, come nel caso di fattori geografici (vedi l’insularità) e, più ancora, etnico-culturali o etnico-nazionali. In quest’ultimo caso però vi è un conflitto tra chi, sullo stesso territorio, richiede un’organizzazione giuridico-politica diversa e chi no. La prima differenza nell’ordinamento interno di Spagna, Regno Unito e Francia è legata al processo di unificazione nazionale».
«Si dice – ha osservato la ricercatrice – che lo Stato spagnolo nacque dalla “reconquista”, la quale nella sua ultima fase richiese la coesione di tutti i regni spagnoli sotto Isabella di Castiglia per la cacciata degli arabi da Granada. Ma con ciò non vennero meno i titoli dei regnanti. In realtà l’unificazione nazionale non è mai pienamente avvenuta e il carattere composito della Spagna si è portato avanti nel tempo. La Costituzione ora in vigore, risalente al dicembre 1978, è anche quella che è durata di più nella storia spagnola. Dopo la morte di Franco, nel 1976 si pensò a una nuova Costituzione partendo dal principio che lo Stato non avrebbe dovuto essere unitario e che si sarebbero dovuti evitare gli errori delle Costituzioni precedenti. A quella del 1931, che parlava di Stato “integrato”, sono stati attribuiti più danni di quelli che effettivamente causò, perché da sola non poteva risolvere il grosso problema del divario tra classi rurali e borghesi».
«Nel 1978 – ha rilevato la studiosa torinese – si affermò il principio dello Stato “differenziale”, fondato cioè su due gruppi sociali diversi: le Nazioni e le Regioni. Entrambe avrebbero dovuto formare delle Comunità Autonome. La Spagna è uno Stato plurinazionale. Le Comunità Autonome trovano la loro ragion d’essere in “fatti differenziali”, che per le Nazioni sono in primo luogo la lingua (quella basca non è nemmeno indoeuropea). L’art. 3 riconosce in questi territori la coufficialità delle lingue locali come il catalano, il basco e il galiziano. La Costituzione però è a “struttura aperta”: non prevede infatti specifiche Comunità, ma invita la popolazione ad aggregarsi secondo le comunanze geografiche, storiche e linguistiche e a fare progetti da proporre alle Cortes (il Parlamento) per dar vita a delle unità territoriali. È una Costituzione “dal basso all’alto”, non come quella italiana che invece elenca i nomi delle Regioni. La Costituzione spagnola dice ai cittadini: “Siate voi a organizzarvi e a scegliere che tipo di autonomia e di competenze volete”. Ma questo “principio dispositivo” si è rivelato inattuabile. Infatti, nel mentre le Comunità territoriali non nascevano in mancanza di un termine ultimo per farlo, tutte le competenze restavano in capo allo Stato, che dunque si accentrava ancora di più. La forma di Stato era stata decostituzionalizzata e la conseguenza era una grande confusione. Così nel 1981, con i “Patti autonomici”, fu stabilito che tutti i territori avrebbero dovuto diventare delle Comunità Autonome in un determinato modo e con determinate competenze, scritte negli Statuti».
«Quando però – ha rilevato Anna Mastromarino – una Comunità ha acquisito una determinata prerogativa, anche le altre l’hanno rivendicata dicendo allo Stato centrale: “Perché a lei sì e a noi no?”. È la cosiddetta logica “della lepre e della tartaruga”: quando cioè una Comunità che “corre” di più ottiene una competenza, anche le altre la pretendono. Ma in tal modo si è andata perdendo la distinzione originaria tra Nazioni e Regioni, nonché altri “fatti differenziali” come i diversi regimi di diritto civile, riconosciuti anche sotto Franco. Finora, non potendo modificare la Costituzione, si sono modificati gli Statuti. Quello catalano, approvato dal Parlamento centrale con l’appoggio del governo Zapatero, è stato impugnato due anni fa al Tribunale Costituzionale, ma nel frattempo resta in vigore. I suoi fautori sostengono sia “preter-costituzionale”, cioè che vada semplicemente “oltre” la Costituzione, mentre i critici ritengono sia anti-costituzionale».
«Finora in Spagna – ha affermato la docente – è stato risolto il problema della democratizzazione, ma non quello nazionale, che invece si è aggravato. La Spagna non vuole dirsi “federale”, né i partiti nazionalisti auspicano che lo diventi perché preferiscono trattare bilateralmente con Madrid maggiori spazi di autonomia e poi prendere voti per quanto ottenuto. Ma fino a quando si potrà “tirare” così la Costituzione? La riforma del Senato potrebbe far rappresentare direttamente al centro le Comunità: in tal modo la Spagna potrebbe seguire la strada del “federalismo disaggregativo” come il Belgio. Il principio di plurinazionalità è stato ribadito dai partiti nazionalisti nella “Dichiarazione di Barcellona” del 1998: il problema è però trasferirlo dal piano sociale a quello istituzionale. Gli indipendentisti baschi e catalani hanno lo stesso obiettivo, ma metodi diversi per raggiungerlo. I baschi rifiutano solitamente il dialogo con il governo centrale, mentre i catalani, che lo coltivano, sono oggi meno spagnoli dei baschi. Recentemente all’Università di Barcellona si è chiesto agli studenti del primo anno, nati dopo la “normalizzazione linguistica” che ha imposto il catalano come lingua ufficiale, di scrivere un testo in spagnolo. Ebbene: il risultato è stato simile a quello degli studenti stranieri. Il progetto degli indipendentisti catalani è a lungo termine: se domani io non parlo più la tua lingua e tu la mia e io ho competenze che tu non hai, perché stare ancora insieme?».
«La Francia – ha rilevato Anna Mastromarino – è completamente diversa perché nacque dall’incorporazione e assimilazione di territori: si formò dunque sulle comuni istituzioni e non su un’appartenenza etnica o di sangue. Storicamente vi erano i “Pays d’élection”, con un grado di integrazione nazionale consolidato, e i “Pays d’État”, con prerogative proprie e in cui il processo di assimilazione era in corso. La Rivoluzione francese abolì le Province creando un nuovo assetto amministrativo fondato sui Comuni e i Dipartimenti. Si trattò di un modello senza alcun radicamento nel passato, che fece tabula rasa assoggettando tutti i territori a uno stesso regime. “La Nazione – diceva Renan – è il plebiscito di ogni giorno”. In Francia però il diritto di essere uguali si è trasformato in dovere: vi è una sola lingua, un solo Stato e una sola Nazione. Secondo Herder, invece, la Nazione si basa sul sangue e sulla terra. Ciò che si condivide è il cibo, l’origine, la cultura e il territorio. Tedeschi non si diventa, ma si nasce. In realtà l’una prospettiva come l’altra si sono macchiate di degenerazioni: si pensi al colonialismo francese o al mito della purezza della stirpe germanica».
«La Francia – ha aggiunto la ricercatrice – nel mentre si è formata ha attivato forze omogeneizzanti. Le rivendicazioni di baschi, bretoni o alsaziani sono state relegate al folklore. Solo la riforma costituzionale del 2003 ha introdotto un timido accenno alle lingue minoritarie. Nel progetto originario era all’art. 1, poi via via è stato spostato fino all’art. 75 riguardante le Collettività Territoriali. L’art. 1 ha sancito la “decentralizzazione”, che però resta solo a livello amministrativo, dunque non è irreversibile ed è semmai funzionale al migliore svolgimento della funzione pubblica dello Stato nel territorio. Le competenze di Comuni, Dipartimenti e Regioni restano le stesse di prima e compete allo Stato decidere se sperimentare alcune norme in determinati territori. C’è poi il problema delle Collettività d’Oltremare. Réunion o la Nuova Caledonia erano colonie che sarebbero dovute diventare indipendenti. Così anche Mayotte, che tuttavia già nel 1974 ha voluto rimanere in Francia, pur conservando le leggi islamiche e la poligamia. Il 29 marzo scorso con un referendum la popolazione locale ha deciso di trasformare questa Comunità Dipartimentale in Dipartimento. La Corsica è una Regione a statuto speciale, ma tale statuto è sempre deciso dallo Stato centrale. Il Paese Basco francese (Iparralde) non ha mai chiesto di diventare autonomo. Semmai c’è un tentativo di annessione alla Spagna in base al principio di “libera associazione al popolo spagnolo”».
«Il Regno Unito – ha fatto presente la Mastromarino – si è invece formato con l’annessione dei popoli celtici tramite negoziazioni e trattati, non tramite singoli episodi o assimilazioni forzate. Si è poi accentrato nel corso del tempo diventando uno Stato unitario e composito dove la Corona ha trovato appoggio nell’elemento indigeno contro le frammentazioni feudali. I giudici regi “elargivano” giustizia in nome del sovrano, caratteristica questa tipicamente britannica. Non esiste una Costituzione scritta, ma ci si basa sui principi di flessibilità e stabilità. Sovrano non è lo Stato, come in Francia, ma il Parlamento. Tutt’al più lo è la Corona, che però esercita i propri poteri sovrani tramite il Parlamento. E nessun Parlamento può essere vincolato dalle decisioni prese da un Parlamento precedente. Non c’è stata né omogeneizzazione legale e amministrativa né assimilazione nazionale, ma un amalgamarsi che ha mantenuto la fisionomia dei singoli elementi. Le quattro Nazioni costitutive hanno dunque conservato la loro identità, tanto che esistono da sempre squadre sportive distinte per Inghilterra, Galles, Scozia e Irlanda del Nord. Oggi Scozia e Irlanda del Nord hanno ancora la loro moneta, così come ordinamenti giuridici e giudiziari diversi».
«Alle elezioni politiche del 1997 i conservatori non presero neanche un seggio fuori dall’Inghilterra e i laburisti vinsero recuperando la dimensione composita del Regno Unito. “Persistenze” e “preesistenze” sono fondamentali nella devoluzione perché c’è un continuo rinvio alle convenzioni e ai negoziati. La stessa parola “devoluzione” ricorda qualcosa che torna da dove era. Si parla anche di “dispersion”, ovvero di “restituzione” di qualcosa che è sempre stato delle quattro Nazioni. Non si pensa a una regia dal centro per far meglio funzionare lo Stato, ma né la devoluzione né la “dispersion” toccano lo Stato unitario. Inoltre il corpo sociale britannico, nonostante il radicamento degli elementi nazionali, è molto coeso sul piano delle tradizioni e dell’economia, con la sola eccezione dell’Irlanda del Nord per motivi religiosi. L’assemblea elettiva nord-irlandese ha molte competenze, ma sovrano resta il Parlamento di Londra e l’eventuale separazione dal Regno Unito potrà avvenire solo con l’esplicito consenso della popolazione. In Italia invece i Consigli regionali sono espressione della sovranità popolare. In Scozia la devoluzione è più forte: tutte le materie sono di sua competenza tranne quelle che il Parlamento londinese tiene per sé. Solo che non c’è scritto da nessuna parte quali sono… In Galles invece l’idea della devoluzione è meno sentita. All’inizio la struttura legislativa nazionale aveva pochissime competenze e solo dal 2006 ne ha acquisite di ulteriori. L’Inghilterra al contrario non ha devoluzione, per cui tutte le questioni che la riguardano devono essere dibattute a Westminster».
Al termine della conferenza Anna Mastromarino ha risposto a una domanda sul rapporto tra comunitarismi e diritti individuali, esprimendo con equilibrio e acutezza alcune convinzioni personali.
«Il progetto liberale alla francese per cui si deve essere tutti uguali senza differenze – ha detto – si è stemperato nel tempo. Si è presa coscienza che l’appartenenza a un gruppo o a una comunità influisce sulle possibilità dell’individuo di formarsi e di fare le sue scelte. È vero che il gruppo soffoca, ma se l’individuo sceglie di essere qualcosa sul piano dell’identità bisogna che venga tutelato. Il progetto liberale puro è recessivo anche perché si basa su un’idea confutata, ovvero che quanto maggiore è la democrazia tanto più le persone dimenticano i nazionalismi e i territorialismi. Al contrario riscoprono il territorio per paura della globalizzazione e guardano a chi parla e mangia come loro. Il punto è come incanalare questa rinascita dell’identità territoriale nello Stato democratico liberale. Il progetto federale diventa utile dove ci sono comunità politiche distinte: è il caso dell’Irlanda del Nord, dei Paesi Baschi e del Belgio. Il progetto liberale è vincente, ma i territori chiedono un nuovo tipo di autogoverno e di rappresentanza che il progetto United Kingdomliberale puro non dava. Non si vuole più l’omologazione. L’identità del singolo può essere fatta di forti appartenenze perché l’Uomo è predisposto biologicamente a fedeltà plurime. Quando lo Stato ti dice “scegli una sola fedeltà” nasce lo scontro. Invece non bisogna mettere l’individuo nella condizione di dover scegliere».

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